三八年秋季，日本方面以完全消灭蒋介石的军队从而结束战争的两路进攻——进攻武汉和广州的战役结束了，这两路进攻虽然打垮了不少国军，也占领了中国这两个重镇及大片地区，但是日军完全消灭中国抗日力量的目的并没有达到，因为国民政府已经迁往西南，部队还在作坚决的抵抗。
鉴于战场的形势，在国民政府方面和日本方面都已经深刻认识到共同的一点，那就是今后的作战将是一场持久战。
在另一方面，日本已经成功策反了国民党副总裁汪精卫叛变，汪精卫已经于三八年十二月潜逃越南，并发表“艳电”公开投敌。
汪精卫投靠日本人之后，日本方面正在紧锣密鼓准备以汪精卫为首成立伪国民政府，他们还是继续执行“以华制华”的方针，期望以汪伪政府的力量来对抗重庆的国民政府。
鉴于以上的现实，日本方面认为从战略角度已经将蒋政权打成了地方政权，与其消耗大量的兵力和物力深入西南去消灭蒋，倒不如支持汪精卫成立新的伪政权来压制蒋政权。
日本陆军部于三八年十二月发布《一九三八年秋季以后对华处理方略》，其指导方针为“……今后自主指导新中国建设，切戒急躁。为此，目前应以恢复治安为根本，其他各项施策均应与此相适应。”。.。
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